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市域產教聯(lián)合體的政策要義、理論邏輯與行動策略
發(fā)布時間： 2023-10-25
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2023年4月18日，教育部辦公廳印發(fā)《關于開展市域產教聯(lián)合體建設的通知》（以下簡稱《通知》），市域產教聯(lián)合體創(chuàng)建工作正式啟動[1]。作為深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革“一體兩翼五重點”戰(zhàn)略安排中“率先伸展開來的一翼”[2]，產教聯(lián)合體建設得到了全國各地的熱烈響應。2023年5月14日，教育部部長懷進鵬在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革工作推進會上指出，要把深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革的重大部署落實到位，把準現(xiàn)代經濟產業(yè)發(fā)展和教育發(fā)展的基本規(guī)律，組建一批有真需求、真供給、真政策的產教聯(lián)合體，用好政策、建好制度[3]。把政策層面的重大創(chuàng)新轉變?yōu)閷嵺`層面實實在在的發(fā)展效能，需要在理論層面對市域產教聯(lián)合體“怎么看”“怎么干”的問題作出深刻回答。本文擬在識讀市域產教聯(lián)合體政策要義的基礎上，對其理論邏輯和行動策略提出若干思考，以期拋磚引玉。
教育部辦公廳《通知》和以《山東省教育廳 山東省發(fā)展和改革委員會 山東省科學技術廳 山東省工業(yè)和信息化廳 山東省商務廳關于推進市域產教聯(lián)合體建設的指導意見》）（以下簡稱《意見》）為代表的省級實施方案，構成了關于產教聯(lián)合體建設改革的央地兩級制度體系[4]?！锻ㄖ氛墓灿?532字，分為三個部分：工作目標（139字）、條件要求（895字）、組織實施（498字）?？梢钥吹?，《通知》的主要目的在于明確市域產教聯(lián)合體的建設標準與實施流程。《意見》正文共計2593字，分為四個部分：總體要求（406字）、建設機制（321字）、重點任務（980字）、保障措施（646字）?？梢钥吹?，《意見》的重心在于任務落實與保障措施?！锻ㄖ泛汀兑庖姟芳雀饔袀戎赜忠灰载炛?。綜合來看，市域產教聯(lián)合體的政策要義有以下幾個關鍵點。
以園區(qū)為載體實現(xiàn)產教融合視域從教育向產教的轉變，是市域產教聯(lián)合體建設的最大亮點。《通知》開宗明義，明確指出市域產教聯(lián)合體要“以產業(yè)園區(qū)為基礎”進行打造。從組織實施的角度看，《通知》明確“以產業(yè)園區(qū)為基礎組織申報”，要求明確市域產教聯(lián)合體的牽頭單位，包括產業(yè)園區(qū)所在地政府（管委會）、牽頭學校、牽頭企業(yè)。從建設指標的角度看，《通知》明確申報市域產教聯(lián)合體園區(qū)的基本條件是：“產業(yè)園區(qū)總產值在省內位于前列，主要以先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)等為核心主導產業(yè)”，并強調需“將聯(lián)合體建設情況納入產業(yè)園區(qū)工作考核指標和職業(yè)教育工作目標考核體系”?！兑庖姟犯卟僮餍?，明確提出原則上“濟南新舊動能轉換起步區(qū)、青島西海岸新區(qū)及16個國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、13個國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、4個省級新區(qū)”建立聯(lián)合體，并制定“一體一案”?！薄兑庖姟愤€強調，要在依托園區(qū)的同時做好服務園區(qū)工作，提出了“推進產教資源共建共享”“賦能企業(yè)專精特新發(fā)展”等舉措。
為產教聯(lián)合體建設改革加上“市域”的定語，表明政策層面對于職業(yè)教育產教融合的規(guī)律性認識達到新的高度。依托園區(qū)，解決的是深化產教聯(lián)合體建設改革的載體問題；聚焦省域，明確了深化產教聯(lián)合體建設改革的基座問題；而面向市域，回答的是深化產教聯(lián)合體建設改革的賽道問題，要推動職業(yè)教育產教融合走深走實，必須發(fā)揮地方的積極性。行業(yè)在一定程度上具有地方的性質，但協(xié)調能力有限，這正是職教集團“集而不團”的重要原因。學校是基層單位，但話語權和影響力不足，這正是產教融合中“校熱企冷”的癥結所在。要實質性地發(fā)揮地方的作用，應該另辟蹊徑，發(fā)揮省域積極性是深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革給出的最新方案。要把省域改革積極性落到實處，就必然要鼓勵市域競爭。一方面，省對市有強大影響力；另一方面，市域之間也天然地構成競爭關系。正如有學者指出的，市域已成為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設的基本單元和改革的重要坐標[5]。通過鼓勵市域競爭，會制度性地做實省域探索現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設新模式的改革基座地位，也會讓市域產教聯(lián)合體建設改革具備涌現(xiàn)出更多地方特色的可能。據(jù)統(tǒng)計，各地已向教育部申報了97家市域產教聯(lián)合體[6]。無論是從數(shù)量還是從覆蓋面來看，這個規(guī)模都是相當可觀的。
《通知》明確要求教育部門會同發(fā)展改革等部門建立密切配合、協(xié)調聯(lián)動的工作機制，打造政府、行業(yè)、企業(yè)與學校四方協(xié)同的命運共同體；聯(lián)合體內各類主體協(xié)同配合，成立政府、企業(yè)、學校、科研機構等多方參與的理事會（董事會），達到產權明晰、組織完備、機制健全、運行高效的實體化運作要求。《意見》進一步提出，聯(lián)合體實行政府主導、校企主體、多元參與、實體化運行。實體化運行是職業(yè)教育產教融合能否取得成效的關鍵。正確理解實體化運行是職業(yè)教育產教融合的基礎。事實上，市域產教聯(lián)合體之前的改革舉措之所以出現(xiàn)淺表化、虛擬化、松散化的問題，正是在對實體化的理解與落實上出現(xiàn)了偏差。比如，產業(yè)學院的二級學院化就是以次級實體化的方式回避了院校層面混合所有制改革可能帶來的風險和挑戰(zhàn)。而很多產業(yè)學院以項目化來理解和推動實體化，也正是一種退而求其次的表現(xiàn)。應當說，實體化的達致并非一朝一夕之功，有大量具體甚至艱苦的工作要做。正是由于這個原因，《通知》和《意見》不約而同地對落實實體化的具體政策作了粗線條勾勒，為各地結合實際進行創(chuàng)新性執(zhí)行預留了空間。
市域產教聯(lián)合體是以園區(qū)為載體、以市域為賽道、以省域為基座，通過實體化運行和合作性治理，推動職業(yè)教育產教深度融合的制度安排。作為一項職業(yè)教育產教融合政策的重大創(chuàng)新，市域產教聯(lián)合體從2022年12月的政策宣示到2023年4月的部署落實，僅用了4個月時間。而作為一種改革實踐，市域產教聯(lián)合體的提出則經歷了漫長的探索過程。探索的主要形式是職教集團、職教園區(qū)、產業(yè)學院、產教融合園區(qū)等。市域產教聯(lián)合體與這些探索既一脈相承又突破創(chuàng)新，蘊含著深刻的理論邏輯。把產教聯(lián)合體建基于園區(qū)，實現(xiàn)了產教融合從教育到產教的視域轉換和從學校到產業(yè)的站位提升，彰顯了跳出教育看教育、跳出個體校企看產教融合的宏闊視野，體現(xiàn)了對園區(qū)、園區(qū)經濟重要性及其發(fā)展規(guī)律的深刻認識。無論從歷史、現(xiàn)狀還是未來的角度看，園區(qū)在經濟社會高質量發(fā)展中的作用都舉足輕重。這對職業(yè)教育產教深度融合提出了挑戰(zhàn)，更提供了機遇。從世界范圍看，園區(qū)作為一種經濟組織形態(tài)的歷史，甚至比某些民族國家的歷史還要長。一般認為，自由資本主義時代意大利熱那亞雷格亨自由港是園區(qū)經濟的肇端。真正讓園區(qū)經濟成為世界各國矚目焦點的，是二戰(zhàn)后美國北加州灣區(qū)硅谷和波士頓附近的128公路帶產業(yè)園區(qū)。以此為起點，園區(qū)經濟逐漸實現(xiàn)了從點到面、從初級貿易區(qū)到智密產業(yè)區(qū)的空間演繹，并越來越具有全球影響力?！皥@區(qū)經濟這種超越社會制度、經濟發(fā)展水平和自然資源稟賦限制的特殊經濟空間形態(tài)，在聚集要素資源、降低生產成本、提高創(chuàng)新能力、提高產出效益、提升區(qū)域經濟等方面顯現(xiàn)出強大的生命力，成為經濟‘馬賽克’版圖上最耀眼的光環(huán)”[7]。我國改革開放40多年來的經濟社會發(fā)展，與園區(qū)經濟的發(fā)展壯大相伴相生。無論是在促進改革還是在擴大開放的意義上，園區(qū)都功不可沒。1980年5月，黨中央、國務院決定在深圳、珠海、汕頭、廈門建立經濟特區(qū)。巧合的是，同樣是在1980年，中國的高職教育開始創(chuàng)生，第一所高職院校金陵職業(yè)大學在南京創(chuàng)辦。時間巧合的背后，是深刻的經濟發(fā)展邏輯。盡管園區(qū)和高職分屬兩個不同的領域，但深層次動因都是經濟社會發(fā)展的強烈需求。目前，我國的園區(qū)類型已經非常多樣。在經濟領域，有經濟技術開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、自由貿易區(qū)；在科技領域，有高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)科技示范園、科學城；在教育領域，有職教園區(qū)、大學城等?？梢哉f，園區(qū)既是一種要素聚集機制、經濟發(fā)展經驗，又是一種改革創(chuàng)新平臺和教育發(fā)展模式。園區(qū)與職教天然地具有內在聯(lián)系，應該可以通過高水平的互動為經濟和教育創(chuàng)造更多可能。從經濟體量的角度看，園區(qū)可謂經濟世界中不折不扣的“隱形巨人”。要深刻理解市域產教聯(lián)合體的建構邏輯，應該對園區(qū)及園區(qū)經濟發(fā)展現(xiàn)狀有充分認識。從省域比較的視角看，在全國經濟版圖中比重最大的省份是廣東省，占比在10%左右?？茖W技術部火炬高技術產業(yè)開發(fā)中心、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院中國高新區(qū)研究中心2022年9月發(fā)布的最新報告——《國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價報告（2021）》顯示，2020年全國169家國家高新區(qū)園區(qū)生產總值（GDP）達135566.2億元，相當于全國GDP的13.3%[8]。另據(jù)統(tǒng)計，2020年廣東省生產總值（GDP）為11.08萬億元，占當年全國GDP總額的10.91%[9]。也就是說，僅國家高新區(qū)的經濟總量就比穩(wěn)居全國第一的廣東省高2.39個百分點。更重要的是，園區(qū)經濟的影響力不僅體現(xiàn)在體量上，在發(fā)展質量和增長潛力方面，園區(qū)的表現(xiàn)也相當亮眼。據(jù)《國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價報告（2021）》，國家高新區(qū)企業(yè)R&D經費內部支出占園區(qū)生產總值（GDP）的比例為6.8%，是全國平均水平的2.8倍；勞動生產率為36.2萬元/人，是全國平均水平的3.1倍；每萬名從業(yè)人員中研發(fā)人員全時當量為849人年①，是全國平均水平的12.3倍；國家高新區(qū)創(chuàng)新活動績效指數(shù)達到198.6，較上年增長11.0%；創(chuàng)新驅動發(fā)展指數(shù)為147.9，較上年增長3.5%。目前，園區(qū)經濟已經進入到自由貿易港階段。2018年4月10日，習近平總書記在博鰲亞洲論壇開幕式上發(fā)表主旨演講，提出“探索建設中國特色自由貿易港”。2020年6月1日，中共中央、國務院印發(fā)《海南自由貿易港建設總體方案》。2天后，海南自由貿易港11個重點園區(qū)同步舉行掛牌儀式。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了海南自由貿易港法等。園區(qū)經濟發(fā)展的新形勢為職業(yè)教育產教融合的發(fā)展提供了難得的歷史性機遇。這是思考謀劃打造市域產教聯(lián)合體的宏觀經濟背景?？梢哉f，無論是從絕對體量還是相對比重，或是從發(fā)展現(xiàn)狀及增長潛力來看，園區(qū)和園區(qū)經濟已成為推動職業(yè)教育產教深度融合不容忽視的重要力量。一般認為，對園區(qū)經濟的發(fā)展邏輯進行理論解釋，最成功的是法國經濟學家佩魯（Francois Perroux）提出的“增長極”理論。這種理論認為，園區(qū)經濟之所以能取得成功，本質是通過推動性產業(yè)（propulsive industry）的嵌入，形成聚集性增長引擎和增長中心，從而帶動整個區(qū)域經濟的高質量發(fā)展。事實上，除了能夠推動經濟發(fā)展，園區(qū)對職業(yè)教育等社會事業(yè)發(fā)展的帶動效應也不容忽視。園區(qū)推動職業(yè)教育產教融合深度發(fā)展的內在機理，是極化效應與擴散效應。極化效應強調的是園區(qū)的資源吸附能力，擴散效應揭示的是園區(qū)的輻射帶動能力。園區(qū)是經濟增長的發(fā)動機，也是職業(yè)教育產教深度融合的增長極。構建產教聯(lián)合體，既是吸附整合職業(yè)教育產教融合資源的迫切需要，也是優(yōu)化升級現(xiàn)代職業(yè)教育體系并發(fā)揮輻射帶動作用的必然要求。深化產教融合是打造市域產教聯(lián)合體的終極目的。產教融合背后，是越來越融合的時代和融合發(fā)展作為發(fā)展方法論的崛起。事實上，不僅產教需要且正在融合，軍民融合、城鄉(xiāng)融合、媒體融合、科技與經濟融合、發(fā)展與安全融合等也都在以相同的邏輯在不同的領域創(chuàng)造奇跡。從融合發(fā)展的視角看，“‘四個全面’戰(zhàn)略布局是融合發(fā)展的綱領，‘五位一體’總體布局是融合發(fā)展的任務”，融合發(fā)展思想是根據(jù)新時代的歷史特點提出的完整的理論、路線、方針和政策體系，是馬克思主義發(fā)展觀在新時代的創(chuàng)新[10]。打造市域產教聯(lián)合體，是在職業(yè)教育領域落實融合發(fā)展思想的重要體現(xiàn)和必然要求。產教融合是職業(yè)教育長期以來不變的發(fā)展主線?？傮w來看，我國產教融合政策經歷了以學校為主導的內生式產教結合、校企共同參與的外延互動式產教結合和校企多要素街接的內涵滲透式產教融合三個階段[11]。產教融合總的趨勢是從課堂到學校、從教學到教育、從人才培養(yǎng)到社會服務。“廠辦職?！薄靶＾k工廠”“職教聯(lián)盟”“職教集團”“產業(yè)學院”等創(chuàng)新探索，為市域產教聯(lián)合體建設打下了扎實的實踐基礎。這些改革探索都或多或少地存在一些治理性問題，致使產教融合無法如人們期望的那樣在深度和質量上拓展。以近年來的產業(yè)學院探索為例，產業(yè)學院建在學校的占78.59%，建在合作企業(yè)的占14.59%，建在產業(yè)園區(qū)的僅占4.94%；58%的產業(yè)學院決策機構是學校黨委會或二級院系黨政聯(lián)席會；在對產業(yè)學院建設中主要問題的回答中，居于前兩位的分別是制度保障問題（占52.64%）和運行管理問題（占46.75%）[12]。與產業(yè)學院相似，職教集團改革探索由于集團成員單位原隸屬關系不變、產權性質不變、教職工身份不變，也大面積出現(xiàn)了“集而不團”“十個集團九個空”的情況[13]。應當說，產業(yè)學院、職教集團的設計理念是先進和美好的，但實施成效不盡如人意，根本原因在于產業(yè)與教育、學校與企業(yè)缺乏發(fā)生化學反應的物理空間。事實證明，單就學校側或企業(yè)側謀劃產業(yè)和教育互動無法實現(xiàn)深度融合。從這個視角更能深刻地認識市域產教聯(lián)合體的理論創(chuàng)新。市域產教聯(lián)合體不僅為產教融合設置了園區(qū)這一互動空間，還限定在了市域這樣一個治理單元，產教融合的互動效能和治理邏輯實現(xiàn)了進階和升級。作為深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革的兩翼，市域產教聯(lián)合體與行業(yè)產教融合共同體既彼此呼應又各有側重。兩者的共性體現(xiàn)在改革理念都是基于要素的聚集與整合實現(xiàn)產教深度融合。兩者的不同主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，初衷不同。如果說行業(yè)產教融合共同體的政策出發(fā)點是發(fā)揮位于產業(yè)鏈頂端的頭部企業(yè)作為“鏈長”的積極性，那么可以說構建市域產教聯(lián)合體的關鍵則是發(fā)揮作為市域經濟社會發(fā)展負責人的“市長”的創(chuàng)造力。共同體是在“條”的意義上實現(xiàn)優(yōu)質資源的“強強聯(lián)合”，聯(lián)合體則是在“塊”的意義上實現(xiàn)各類產教主體基于園區(qū)這一共同空間的“美美與共”。第二，內涵不同。馬克思從社會發(fā)展的角度，深刻地揭示了自然共同體、市民社會共同體發(fā)展和自由人聯(lián)合體的不同[14]。自然共同體基于血緣、姻親關系促成人們“對人的依賴性”，市民社會共同體把人從以血緣、姻親等自然關系為紐帶結成的群體束縛中解脫出來，同時通過物化的生活世界讓人們的生活目的異化為對實物的占有（主要表現(xiàn)為對貨幣的追求和占有），體現(xiàn)出較強的“物的依賴性”特征。在“自由人聯(lián)合體”中，人們擺脫了對特定人和具體物的依賴，獲得了自由而全面的發(fā)展，勞動和享受、占有和奉獻、普遍利益和特殊利益的矛盾得到了徹底解決，實現(xiàn)了人的本質的真正復歸。馬克思的經典論述揭示了共同體和聯(lián)合體的區(qū)別。那就是，共同體強調某種依賴性，而聯(lián)合體則注重獨立主體間自由而有力的聯(lián)結。這樣也就不難理解，行業(yè)產教融合共同體中作為“鏈長”的頭部企業(yè)和高水平大學的影響力更大，而市域產教聯(lián)合體中由于各主體的獨立性、選擇性更強則更需要市域政府或園區(qū)管委會等治理性力量的統(tǒng)籌。第三，任務不同。從產教融合實踐進階的角度看，行業(yè)產教融合共同體的前身是職教集團，而市域產教聯(lián)合體則是產教融合園區(qū)的升級版。目前，職教集團中的行業(yè)性職教集團占比相當高。據(jù)統(tǒng)計，全國有行業(yè)型職教集團1095個，占比高達78%[15]。職教集團之所以會出現(xiàn)大面積的“集而不團”“團而無力”問題，與行業(yè)的協(xié)調能力不足有直接關系。現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革“一體兩翼”的制度安排，通過區(qū)分聯(lián)合體與共同體并分別強化特色的方式創(chuàng)造性地解決了產教融合組織中的協(xié)調主體問題。行業(yè)產教融合共同體有更強的依賴性和文化色彩，市域產教聯(lián)合體有更多的選擇性和治理意味。基于這樣的定位，聯(lián)合體被賦予了體制機制創(chuàng)新的重任，而共同體則被寄予了推動行業(yè)走向高端的厚望。從本質上說，共同體體現(xiàn)的是鏈式思維，而聯(lián)合體探索的是一種集群創(chuàng)新。從產業(yè)發(fā)展的角度，可以把人類社會分為農業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會。構建市域產教聯(lián)合體的理論邏輯除了體現(xiàn)在對園區(qū)經濟壯大和融合發(fā)展的深刻認識，還體現(xiàn)在對社會組織方式從工業(yè)社會向后工業(yè)社會深刻變革的敏銳覺知。后工業(yè)社會組織方式和制度邏輯的本質特征是合作治理。市域產教聯(lián)合體的制度創(chuàng)新，具有深刻的合作治理邏輯。事實上，教育部與山東省、天津市不是像常見的那樣單獨發(fā)文，地方政府與國家有關部委就推動現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革聯(lián)合發(fā)文本身，就是一種基于合作理念的治理創(chuàng)新。合作是一個人們耳熟能詳?shù)纳钤~匯。但很顯然，僅從語用學意義上理解合作，滿足不了對合作治理的學理分析要求。所幸的是，很多學者已經開展了大量卓有成效的工作，為深刻地認識合作及合作治理提供了寶貴的思想資源，也使得我們理解和把握市域產教聯(lián)合體的治理邏輯有了一個較高的基點。第一，合作是互助與協(xié)作的升級。互助對應農業(yè)社會，協(xié)作對應工業(yè)社會?；ブ歉行缘?、自發(fā)的，協(xié)作是基于契約約束和利益算計的。合作是對互助和協(xié)作的超越，體現(xiàn)出理性、互動性、建構性等特征，是“一種高級形態(tài)的群體關系和行動模式”[16]。第二，合作社會的必然性。從農業(yè)社會到工業(yè)社會，以及從工業(yè)社會到合作社會的躍遷，背后的理論邏輯是流動性的增強及其造就的復雜性和不確定性升級。受制于交通工具的落后和信息技術的缺失，農業(yè)社會的流動性最弱，社會成員互動關系的確定性強。工業(yè)社會人們的流動性增強，社會性質從熟人社會轉型為生人社會。維系人際關系和群體關系的紐帶是契約和法律，體現(xiàn)出低復雜性和低不確定性的特點。20世紀80年代以來，全球化和網絡技術、信息技術的發(fā)達，社會流動無論在規(guī)模還是類型方面都呈現(xiàn)爆炸性增長。人員流動、產品流動、技術流動、資本流動、理念流動和符號流動等在推動地球成村的同時，也極大增強了社會成員行為方式的復雜性和難預測性。在這一背景下，適應工業(yè)社會的科層制治理越來越顯得力不從心，合作治理開始登上歷史舞臺。第三，合作治理的主要路徑。農業(yè)社會可以認為是一種身份型治理，底層邏輯是權力與等級。工業(yè)社會可以認為是一種科層制治理，底層邏輯是合法性和契約精神。合作社會的治理方式則是一種互動式治理，底層邏輯是建構性和價值認同。以上理論鋪墊，有助于更深刻地認識市域產教聯(lián)合體的治理邏輯。市域產教聯(lián)合體是一種重大政策創(chuàng)新，但歷史地看，這并不是一種白手起家式的全新探索。產教融合園區(qū)、職業(yè)教育集團、產業(yè)學院等改革探索，為構建市域產教聯(lián)合體打下了扎實基礎。改革成效與改革理念和政策舉措的創(chuàng)新度有關，也有賴于治理體系和治理效能的支撐和保障。有研究者已經提醒，與職教集團“集而不團”類似，產教聯(lián)合體“聯(lián)而不合”也極易成為發(fā)展常態(tài)[17]。避免市域產教聯(lián)合體走既往改革的老路，需要以治理創(chuàng)新來落實理念創(chuàng)新，最大化釋放市域產教聯(lián)合體建設改革的制度紅利。關于職業(yè)教育產教融合改革舉措的治理支持，研究者的觀點更偏向于組建專門統(tǒng)籌協(xié)調機構作為治理中樞發(fā)揮作用、優(yōu)化制度體系、協(xié)調利益機制等。但縱觀《通知》和《意見》，這些觀點不僅沒有體現(xiàn)，而且兩者都不約而同地指出了市域產教聯(lián)合體治理模式創(chuàng)新的“實體化運作”方向。政策層面和研究層面的錯位，反映了對于市域產教聯(lián)合體治理模式該如何定位的意見分歧。研究層面更在意治理機構方面的改革，而政策層面更希望在治理效能上用力。這種意見分歧的背后，是對于市域產教聯(lián)合體是應采用科層治理還是合作治理的不同認知。為市域產教聯(lián)合體組建專門的獨立治理機構，很難說是不是一種不切實際、不計成本的空想，但顯然，政策層面更愿意在治理效能而不僅僅是治理機構層面著力。這也許就是新時代全面深化改革總目標被定位為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深意所在。習近平總書記強調，國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能[18]。 從治理體系與治理能力關系的高度看待市域產教聯(lián)合的治理機制，就會理解政策層面所鼓勵的實體化運作并非獨立化建制，專門化機構也并非增量性改革。市域產教聯(lián)合體更需要的是模式性創(chuàng)新，而非機構性增生。實體化運作不意味著行政命令的加碼，而是多元主體價值共識的建構。對于直接的利益刺激性治理，《通知》和《意見》都未提及。原因很簡單，政府的政策資源和經費資源并非取之不盡用之不竭，改革永遠不可能不計成本、大水漫灌。如果推出一項改革就需要追加一份利益、探索一種創(chuàng)新就要組建一個機構，不僅政府的行政資源會入不敷出，改革的前景恐怕也會越來越暗淡。另外，從合作治理的視角出發(fā)，推動市域產教聯(lián)合體改革走深、走實，也不能一切唯政策甚至文件馬首是瞻。市域產教聯(lián)合體改革不是簡單的命令與服從、設計與執(zhí)行關系，也不是簡單的分工與協(xié)作、契約與法律關系，而是在建構一種共性價值和管用高效的善治邏輯?！锻ㄖ泛汀兑庖姟吩谥卫眢w系和治理能力建設方面的留白，為地方發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性預留了空間。
市域產教聯(lián)合體是一項尚處于探索中的改革，沒有可供直接照搬的成熟經驗。行動導向是職業(yè)教育區(qū)別于普通教育的特點。對于構建市域產教聯(lián)合體來說，行動也至關重要。職業(yè)教育的教學過程被認為是一種反思性實踐，是關于行動體系而非學科體系的師生交往[19]。如果把這里的師生交往置換成央地互動，那么深入推進市域產教聯(lián)合體改革同樣可以認為是具有行動導向性質的反思性實踐。從這個意義上說，深化市域產教聯(lián)合體建設改革，是一個在實踐中反思、在反思中提升，通過改革認識改革、深化改革的過程。從策略上說，構建產教聯(lián)合體要處理好設計與實施的關系、政府與非政府組織的關系以及優(yōu)化制度與建構信任的關系。毋庸置疑，在推進市域產教聯(lián)合體建設的過程中，頂層設計是至關重要的。頂層設計注定要發(fā)揮舉旗定向、一錘定音的作用，但很顯然，作為一種反思性實踐，推進市域產教聯(lián)合體建設的頂層設計不是一成不變，更不是一勞永逸的。構建市域產教聯(lián)合體不能先以完美主義的標準出發(fā)建構一種天才的設計，然后按圖索驥、照貓畫虎。赫胥黎（Thomas Henry Huxley）曾警告說，研究者的惡習之一是過于要求完美，這使得到頭來把本來應該用到戰(zhàn)斗中的精力都花費在漆甲板和擦槍支上了[20]。頂層設計是一個容易陷入完美主義陷阱的工作，赫胥黎對研究者的告誡對于產教聯(lián)合體構建中的頂層設計者同樣適用。市域產教聯(lián)合體是一種合作性組織，不僅由于關涉主體和領域眾多而形成了極高的復雜性，而且由于各方面利益訴求多元、發(fā)展階段各異形成了極強的不確定性。從這個意義上說，構建市域產教聯(lián)合體，不可能坐等萬事俱備才開始行動，更不會不費氣力就水到渠成。因為“合作制組織建構決不是一項等待各種社會條件成熟后再去從事的事業(yè)。事實上，人類社會中的一切創(chuàng)新活動都不是在條件充分成熟后才去開展的行動”[21]。對落實產教聯(lián)合體建設的頂層設計來說，需要的不是教條式貫徹，而是創(chuàng)新性執(zhí)行。這要求市域產教聯(lián)合體的所有主體，都應該發(fā)揮主觀能動性，激發(fā)自身的內源性動力。內源性動力的來源，是對產教聯(lián)合體組織性質的準確認知和對自身利益邊界的合理標定。作為一種任務型組織，產教聯(lián)合體更應該被理解為一種動態(tài)過程，而不僅僅是靜態(tài)實體。這種認知的好處是，頂層設計的任務不再只是提供具體的實施任務，而是提供具有“詩意口號”[22]性質的戰(zhàn)略目標。市域產教聯(lián)合體的參與主體應該基于戰(zhàn)略目標，結合自身實際，形成針對性、情景化的行動方案。對產教聯(lián)合體的參與主體來說，一方面要淡化邊界意識，另一方面要提升邊界認知。要保持產教聯(lián)合體的開放性和生命力，對邊界的理解就應該是篩網而非甲殼[23]。甲殼型的邊界觀把所有其他主體一律不加區(qū)別地拒之門外，而篩網型的邊界觀通過價值選擇的方式讓主體之間保持能量和信息交換，并在此基礎上展開以價值共識為目的的互動。顯然，這有助于市域產教聯(lián)合體的真正構建。政府組織是產教聯(lián)合體建設改革中的重要主體。在構建產教聯(lián)合體的過程中，尤其應該注意對政府組織的身份定位和角色期待。計劃經濟體制和單位制傳統(tǒng)，使政府組織總是被習慣性地寄予過高期望。在科層制組織視角下這是可以理解的。但在合作治理視域下，無論是地市政府、園區(qū)管委會，還是省級政府、教育行政部門，都不應該大包大攬、包打天下，也不可能料事如神或未卜先知。在構建產教聯(lián)合體的過程中，政府組織既不是先知和預言家，更不能成為保姆和管家。政府組織合適的角色定位，應該從劃槳、包辦轉變?yōu)檎贫妗⒅鞒秩撕驼偌?。大量的具體工作需要非營利性組織、企業(yè)組織的廣泛參與甚至共同設計，并在此基礎上進行互動和配合。在構建市域產教聯(lián)合體過程中，應該對非營利性組織的地位和作用有更深刻的認識。一般來說，社會被分為既相互關聯(lián)又相對獨立的三個領域：政治領域、經濟領域和其他領域。政治領域的組織形態(tài)是政府機構，經濟領域的組織形態(tài)是營利性組織，其他領域的組織形態(tài)是非營利性組織，也被稱為第三部門。第三部門的重要性在于，這是一種基于公私二元建構基礎上的社會中介組織與機制，發(fā)揮著既不同于政府的社會事務管理功能，又履行著異于一般商業(yè)經營的社會服務義務，是建立公民秩序和維護社會公正的一股重要力量[24]?？茖又浦卫砟Ｊ揭仓匾暦菭I利性組織的作用，但是從政府助手和補充角色的意義上對其認識和定位的。作為一種合作式組織，在市域產教聯(lián)合體中，應該從非營利性組織自身天然具有的靈活性和動態(tài)韌性的角度出發(fā)，最大化發(fā)揮其治理效能。環(huán)境的高流動性、高復雜性和高不確定性，使組織越來越呈現(xiàn)液態(tài)化的趨勢。作為建構于理性權威之上的科層制組織，會顯得越來越力不從心。非營利性組織不是僅作為政府組織的幫手或助手出現(xiàn)，而是因為自身組織形式的液態(tài)化和彈性化，對構建產教聯(lián)合體中的個性化任務具有天然的契合。從規(guī)模、活力和獨立性的角度看，我國目前的非營利性組織和發(fā)達國家有一定差距。但應看到我國非營利性組織具有緊密聯(lián)系政府的重要優(yōu)勢。這在獨立性的意義上可能是一種劣勢，而在建構合作性組織的意義上看，完全可能成為構建市域產教聯(lián)合體的制度優(yōu)勢。非營利性組織是否獨立與其能否發(fā)揮專業(yè)效能并無必然聯(lián)系。在動力機制方面，職業(yè)教育產教融合改革已經做了幾種嘗試：利益刺激、制度規(guī)約、環(huán)境促進等。相對來說，利益、制度和環(huán)境等因素只能影響改革成效所能達到的下限，卻無法決定產教聯(lián)合體改革所應企及的高位。事實上，在職教集團、產業(yè)學院、產教融合園區(qū)等改革實踐中，這種情況已經有所體現(xiàn)。盡管出臺了保障措施、制度安排、獎勵辦法和激勵機制，但這些對職業(yè)教育高質量發(fā)展至關重要的改革仍然舉步維艱，成效不盡如人意。無論是從面上還是從點上來看，都沒有形成能夠體現(xiàn)中國特色、具備世界水準的高水平案例。這種情況本身，就是職業(yè)教育產教融合改革復雜性、不確定性的最好體現(xiàn)。如果這些重要改革能夠簡單地以利益刺激和制度激勵的辦法解決，那么恐怕這些改革早已成功，至少在局部省域應該已涌現(xiàn)出了代表性案例。因為在局域出臺若干利益刺激和制度激勵措施并非難事。而事實上，關于深化職業(yè)教育產教融合，仍然處于改革措施多而改革成效弱的境地。合作社會和合作治理，為深刻認識這種現(xiàn)象提供了適用的理論框架。其內在機理，是在合作治理視域下信任的建構對于職業(yè)教育深化產教融合至關重要。信任的初級階段是相信。具體到產教聯(lián)合體來說，參與主體越是對改革的前途有堅定的信心，就越是能夠對改革過程的曲折反復保持足夠的耐心。相反，如果把產教聯(lián)合體的構建認知為一種外在任務的完成，那就注定改革不可能取得大的成功。相信的進階是信賴，基于相信而依賴。與相信相比，信賴的建立意味著聯(lián)合體內部具有了更緊密的聯(lián)系。這種緊密聯(lián)系，對于實施層面的聯(lián)合體構建至關重要。信賴的進一步發(fā)展是信任。與信賴的單向性不同，信任是相互的，是雙向建構的過程。聯(lián)合體構建之所以需要較長的時間才能顯現(xiàn)出改革成效，與信任構建的時間成本較高有關。信任的建構，是一個主觀的、緩慢的過程。信任建構遵循的路徑是從習俗性信任到契約性信任再到價值性信任。對于構建市域產教聯(lián)合體來說，真正起決定性作用的，恰恰是參與主體之間的價值性信任。這種信任的基礎，既是從利益或制度視角而言，也要從倫理和道德意義上來看。對于構建產教聯(lián)合體來說，園區(qū)既是技術性救助職業(yè)教育的主體，也是需要得到職業(yè)教育技能和智力支持的對象。大部分園區(qū)尤其是中小型園區(qū)都普遍存在“重產業(yè)、輕企業(yè)”等問題。山東在構建產教聯(lián)合體意見中提出的“面向中小微企業(yè)提供‘共享員工’培訓服務，提升企業(yè)員工的技能水平和崗位適應能力”，就是一個值得肯定的改革嘗試。這種嘗試的本質是讓園區(qū)企業(yè)建立對于職業(yè)學校產教融合意愿和服務能力的寶貴信任。推進市域產教聯(lián)合體建設，應該摒棄設計決定論、政府決定論和制度決定論。如果說確有一個因素能夠決定市域產教聯(lián)合體建設改革成敗的話，那么這個因素應該是信任。信任建構注定是一個長期的過程，而這也正是市域產教聯(lián)合體建設改革的復雜性所在。
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